以市场化方式发展养老产业
——访商务部研究院服务业研究部副主任俞华博士

 

养老服务产业，作为一种新型的产业，越来越受到国家的重视，国家纷纷出台各项政策用于支持养老产业的良性发展，建立健全各项机制，努力完善各项法律法规，以促进体系不断升级。从市场化角度分析，不断探索新途径、新方法、新模式，冲破过去的传统格局，促进新的业态形成，以及产业服务链的延生，以促进产业化发展，让养老产业更接地气，更惠民生。

新华网：商务部《关于推动养老服务产业发展的指导意见》的提出，探索以市场化方式发展养老服务产业的新思路、新途径、新模式，您能谈谈此方面的看法吗？

俞华：关于以市场化方式发展养老服务产业，首先从思想认识方面来说。过去传统的养老服务业，基本上是福利性事业，由民政部主导对三无老人、失能、半失能困难老人进行补助，主要靠财政资助。现在要用市场化的方式来发展养老服务，谁受益、谁承担。也就是过去为福利性的事业，现在为市场化的产业，完全是两种概念。从福利性事业向市场化产业方向进行根本性的转变，是和十八届三中全会关于发挥市场在资源配置中的决定性作用的方向保持一致。所以，以市场化方向发展养老服务产业，是一个必然趋势。

新途径主要表现在，中央财政资金首次探索设立养老服务产业投资基金。过去都是通过政府直接划拨，财政资助，不要求回报。如今成立产业投资基金，要求要有商业投资回报。其方法是，财政资金引导社会资本（比如银行和保险资本），共同成立一个产业投资基金。当基金形成了稳定回报后，财政引导资金再撤出基金，这样就不会挤占产业市场。

关于新模式方面，商务部采取的措施是，设立试点城市。在试点期间，鼓励全国各地根据本地的产业结构、历史民俗、文化特色、消费习惯以及家庭的消费行为，形成各具特色新的模式。有了新的模式之后，将试点地区经验向全国推广，从而形成具有中国特色的养老服务市场化发展模式。

新华网：很多业内专家认为养老产业技术不是问题，其服务才是关键，您觉得目前国内采用什么样的服务模式，能促进养老产业更好的发展？

俞华：从我个人角度而言，有两种模式值得推荐，一种是信息化养老模式。信息化养老模式，比较成功的案例有，新疆克拉玛依市依托家政服务业网络平台，以及福州的金太阳老年综合服务中心建立的呼叫中心。他们把信息化的手段，融入到养老服务过程中，发挥信息化管理平台作用，通过线上与线下结合，整合养老服务资源，拓展养老服务内容，完善养老服务功能，将分散的居家养老服务资源整合成组织化、实体化的为老服务链条，构建全方位、全天候、立体式的养老服务体系，实现对老年人的衣、食、住、行、交通、医疗、社交、购物等方面的数字化服务。

另一种是小型家庭养老院模式。小型家庭养老院模式为大连市首创，由养老护理员，利用自己家闲置的住房，把住房装修成适合老年人居住的场所，护理员在照料自家老人的同时，也招收社区老人，并提供养老基本服务。这种小型家庭养老院的床位，一般在6-15张床，由开办者家庭成员为老年人提供服务。小型家庭养老院的业主与被服务的老人同吃同住，服务的亲情化程度高，老人家属探望也比较方便。这种养老方式，对业主的爱心要求高，其特点是：容易开办、资金投入少、家庭气氛浓、服务细致、周全，深受老年人欢迎。

新华网：目前有许多新型养老业态的出现，比如，产融结合模式、养老地产模式、保险运营等模式，从您个人角度来看，这些新型模式的推出，会对我国的养老产业带来那些影响？

俞华：这会有利于促进我国养老服务产业的市场化、产业化发展，像产融结合模式、养老地产模式、保险运营模式都是市场化模式的探索。这些新模式的形成有利于冲破过去传统养老服务业纯福利性事业格局，带来市场化新业态的发展，可以促进养老服务的产业化，以及产业服务链条的延生。比如养老地产，在盖老年公寓的同时，可以向住宿、餐饮、医疗、保健以及养老用品开发等业态延生；保险行业，可以把老年金融融入进去。这样，在产业链得到延生同时，也促进了产业化发展，从而促使养老服务产业的业态更加明细。

过去，养老仅作为福利性服务工作，而不是作为一个产业来发展。对于一个独立的产业而言，需要有独立的产业主管部门、行业组织、统计部门，同时要有相当的规模和GDP。因此，新的模式能促使产业的业态更加明晰，产业有GDP，产业规模将会逐年增加，产业地位不断提升，最终形成一个独立的产业。养老服务产业，对于市场来说能够促进服务经济比重的提升，对我国服务经济结构的优化、转型将会有一个更好的促进作用。

新华网：养老金入市，这个问题早已提出，被认为是大势所趋，但是入市的风险，却也令老百姓担忧，就这一问题您怎么看待呢？

 

俞华：首先养老金入市是必然趋势，运作养老金，让其增值符合国际惯例。从长线投资方面来看，养老金入市，股市长线投资价值可以兑现，也利于激活股市。关于养老金入市的问题，最重要是要让其保值、增值。2012年，经国务院批准，社保基金理事会受广东省政府委托，投资运营广东资本养老保险结成资金一千亿元，将广东作为试点。目前委托投资基金试点期限是两年，试点工作在取得成效后，再向全国推广。

关于加强资金监管方面，在资金的投资方向上要经过专业团队进行科学决策、审慎决策，有规范的、现代的企业管理运行机制，投资决策要经过反复论证，投向的产品要有固定收益，这样就能保证保险金入市后不亏本，还能保值、增值，这是对老百姓负责，也是促进社会稳定。

最近，国家刚出台了存款保险条例，要求商业银行投保，对于用户的存款要设保险金，如果银行倒闭，用户的存款也能得到保障回取。所以，养老金入市，关键是要让其保值、增值，并投资到固定收益类产品中，规避风险。

新华网：政府大力支持社会力量兴办养老机构，这也是促进养老产业能更好的走向市场化，您觉得我国养老产业走向市场化运作，目前还存在哪些问题？

俞华：由财政部和商务部联合推动养老产业试点的执行和落实情况，让养老产业走向市场化，目前工作还处于起步阶段，起点较高，要求也高，客观上也面临着一些亟待解决的问题。首先是管理体制、机制亟待创新。过去这项工作是由民政部、卫生部、老龄委、老龄办具体管理，现在商务部通过从市场化方式进行改革创新。因此，需要同政府部门摒弃部门利益，着眼于搞好养老服务工作，各司其职，分工协作，形成合力。从各地成立养老领导服务小组，本着试点工作小组执行，由政府一把手来负责，亲自抓好、抓紧并落实工作，从而打破原有的管理格局，建立全新的体制和机制。

二是市场主体比较弱化。市场主体主要是指养老企业，养老机构过去多为政府福利性机构，市场化养老企业比较少，目前处于小散弱的状态，市场主体比较弱小。因此需要培育市场主体，也就是企业的数量要增加，企业的规模要扩大，企业的投资量要提升。

三是行业组织不够健全。因为作为一个市场化的行业来说，企业多了，企业自己成立行业协会，可以行业自律。目前行业企业少，所以行业组织不健全。

四是法律法规不完善。养老服务作为一个产业，目前市场化法规、行业标准不够完善，市场化运营产业需要建立一系列的行业标准。

五是缺乏行业统计。因为养老产业在过去属于福利事业，在国民经济行业统计局系列里没有统计，而如今独立成为了一个新的行业，跟很多部门有交叉，从数据方面来说，一个独立的产业，要有独立的统计，因此养老服务业亟待开展行业统计。

新华网：目前，养老产业面临着几个突出问题，一是用地难，二是融资难，三是盈利难，四是用工难。就用地难的问题，您能谈谈政府出台了哪些有利的政策促进行业更好的发展呢？

俞华：当前政府针对养老地产用地难问题，出台了三个文件，为养老地产用地提供保障。一是国务院颁发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确指出，完善土地供应政策，各地要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地用地整体规划和年度用地规划，可以安排用地需求，各地要求安排整体规划用地的同时，依据政策，依法使用国有划拨土地，或者农民集体所有土地，对盈利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地，依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应，并制定支持发展养老服务业的土地政策，严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件，搞房地产开发。

二是国务院办公厅颁发的《关于促进内贸流通健康发展的若干意见》（以下简称《意见》），其中《意见》有关与养老政策的条款为：增加居民生活设施投入，优化社区商业网点，公共服务设施的规划布局和业态配置，鼓励建设社区、菜市场、便利店、快餐店、配送站、再生资源回收点及健康养老康复等大众化服务网点于一体的社区综合服务中心，落实好新建社区商业和综合服务设施面积占社区总建筑面积比例不低于10%。

三是商务部颁发的《关于养老服务业的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》关于养老服务用地的条款包括：对于政府投资建设，不以盈利为目的，具有公益性质的居家养老服务网点，可按作价、出资的方式办理用地手续，禁止改变用途和性质。以上由国务院、国务院办公厅以及商务部出台的三个文件为养老地产解决用地难问题，提供了政策保障。

新华网：面对农村与城区不同的现状，您觉得政府应该采取怎样的措施，更好地促进农村老年人养老？

俞华：首先，针对乡镇一级政府搞好养老服务措施包括，结合城镇化发展和新农村建设，以乡镇敬老院为基础，建设日间照料和短期托老、养老床服务，逐步向区域性养老服务中心转变，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务。

其次，针对建制村和比较大的自然村搞好养老服务措施包括，依托村民自治和集体经济积极探索农村互助养老模式，互助养老是指年轻的老年人为年长的老年人服务，然后等到自己年长需要服务的时候，新的年轻老年人又可为年长老年人提供服务，这样循环的互助方式，不仅增加了老年人之间的亲情关怀，形成劳动力储蓄格局，没有费用压力。

第三，从政府层面来说。当养老保险实现城乡一体化的同时，农民和城镇居民享受相同保障，经济实力也得到提高，这样便可购买养老上门服务，养老机构也可提供上门服务。随着城镇化的发展，农村人口向乡镇集中，养老服务也可集中形成集聚效应，这样可以节约人力成本、时间成本和交通成本。

新华网：由于人口老龄化趋势的到来，养老服务体系建设的也被提上议事日程，关于我国养老服务体系的建设，目前面临哪些问题？

俞华：首先，目前，除了少数养老机构外，大多数养老机构总体规模小、数量少、服务设施老化。一般敬老院建于上世纪七八十年代，由小学、政府办公楼改建而成，规模偏小、设施陈旧、布局零散等，使得这些敬老院已经不能适应当前社会养老服务发展的需求。其次是民间资本兴办养老机构不足。长期以来，我国都是以公办养老机构为主，民间资本进入养老机构积极性不高，进展缓慢。

第三，是居家养老服务处于非专业性、非体系性的状态。相对而言，有些老年人需要很专业的技术护理，而当前养老护理员专业度不够。另外，由于养老服务需求环节多，养老服务仅解决某一方面的服务需求，不能全方位解决所有需求，处于一种非体系状态。同时，服务项目内容零散、随意，组织网络、服务机构建设尚不规范，社区的硬件设施难以支撑居家养老，老年居家养老安全存在隐患。目前，实质性开展居家养老服务，特别是为老年人上门服务机构不多，政府对居家养老关照不够，养老服务队伍专业化程度和服务水平不高，难以满足老年人深层次的需求。

第四，是社区养老服务面临运营困境。目前，一些城市的社区，养老服务中心建设和运营费用，都有政府财政负担，有的社区养老服务中心，入不敷出，只好关灯节约电费，甚至关闭部分经营场所和设施。出现上述原因，是因为政府包揽或过多地干预了社区养老服务，导致社会化的运营机制发育滞后。

第五，是机构养老服务面临盈利问题。比如旅游景区中、高端养老服务项目。由于当前老年人总体收入不高，积蓄不多，加上老年人对物业持有意愿不如年轻人强烈，不愿意花过多资金购买高价产权产品。另外异地养老还存在着安全和医疗的风险性。因此盈利模式等问题是景区养老服务项目必须面对的课题。

新华网：养老产业成为我国经济新的增长点日渐明显，但现阶段的发展形式不尽人意，从您个人角度来分析，养老产业要从那些方来升级，以应对当前的困局？

俞华：首先，是宏观方面机制的升级。需要探索具有中国特色的养老服务发展的创新机制。在发展布局上，要从偏重养老服务事业，转向偏向养老服务产业；在保障对像上，要从单纯保障城镇三无老人、五保老人，向全社会老年人提供服务；在机构养老上，要从偏重非盈利性的养老机构，向盈利性的养老机构和非盈利性养老机构并存的方向转变；在服务提供方面，要从政府直接办养老服务，向政府重点购买养老服务转变；在工作推动上，要从当前的培育发展，向建、管并重的方向转变，也就是说，既要建设好，也要管理好。

其次，在养老服务业业务方面要实现五化，一是居家养老的多元化。依托非政府组织、企业、社区、医院等多种供给主体，鼓励社会力量参与居家养老服务。

二是社区养老的便利化。要在所有城市社区，90%的乡镇和60%以上的农村社区，建设社区综合服务设施和站点。

三是集中养老的特色化。各地要融合医疗、美食、休闲、娱乐、健身等各种特色的集聚养老发展模式，来探索景区养老、生态养老、田园养老等几种养老发展模式。

四是养老服务信息化。要依托已建成的家政服务网络中心，建立统一的服务信息平台，对接老年人服务需求和各类社会主体，为高龄老人、低收入失能老人，免费配置电子呼叫设备以及紧急呼叫监控服务设施等。

五是养老服务融合化。将居家养老、社区养老以及机构养老集中融合，实现三者服务对象、服务信息、服务标准以及服务管理等方面的共享，加强养老服务与医疗方面的融合，加强养老服务与关联行业的融合，鼓励住宿、餐饮、批发、零售等行业针对老年人的特殊需求及时提供有效的服务，要支持生产企业针对老年人的需求，研发、生产老年人的适用产品。