因为历史的原因，加上台湾工业化的经历，跟大陆这一二十年相比，台湾起步较早，在应对老龄化的问题上很早就走进了与世界主要国家类似的发展趋势。今天首先要跟大家介绍的是，一个星期以前，台湾举行了九合一大选。大选的结果是执政的国民党全面溃败，六个直辖市市长中只勉强保住了一个。国民党在这次选举中大败的程度之惨，有媒体用“毁灭性失败”来评价，究竟台湾发生了什么？台湾国民党统治真的那么失败吗？除了经济的发展，台湾在其他诸如社会服务领域也有不少进步，可是为什么老百姓用这样的投票结果来“教训”马英九呢？台湾的福利制度也不错，可是人民为什么不满意？老人政策作为国民党统治下的台湾政府福利政策的一环，到底出了什么问题？试图解答这些问题也许能够具体而微地让我们看到国民党在政策治理上全面溃败的深层原因。

台湾工业化的经历跟大陆这一二十年比，因为起步早，因而可以说达到了工业化的十五六岁阶段，与之相对应的是人口老龄化问题也很早就同世界主要国家发展程度趋同了。然而因为台湾工业化发展阶段还未达到最高阶段，所以其福利政策在市场制度下也随之呈现出一个较为明显的态势，即可以被期待但又不应被过度期待。从另一个角度来看，由于台湾的选举跟人民的选举挂钩，所以等到利益代表方上台后又不能取消承诺的福利政策，这样无穷无尽的发展，就导致了所谓的危机政策，即用福利来收买老百姓从而制造危机，变成操作危机。“社会福利作为补偿，其补偿，以及其再补偿……”的政策是没有出路的。1998年过世的系统理论家N. Luhmann 生前很早指出了福利国家的政治在正、反循环的交互运作下必然招致无可避免的交相竞争而产生恶性膨胀的后果。

前德国麻普研究院院长Hans F. Zacher将西方资本主义社会福利的本质视为一种「例外补偿」的运作逻辑之际，同时对这个运作体系的基本原则，尤其是“国家-市场-个人”间的交互关系作了深入的分析。他将其分成了四个大领域，即劳动生产领域、需求满足领域、财产领域和共同生活体领域（家庭）。在考虑社会福利的问题时候要和市场结合，通过对四大领域的满足来实现福利政策和福利制度的现实化。这几者之间是相互影响和匹配的，其中任何一个环节产生问题，都将会影响到整个福利政策。因而，在经济发展的出现偏差的时候，福利政策的原则就不再是原则，在这种背景下，我们就要回到福利问题本身。

正本清源：福利国家的争议及进一步讨论

在70年代非经济政策的时候，台湾学德国、日本的制度，由于空间地域较小，这样的做法虽然不得已但也可勉强接受。然而，直接采用国外的方式，将社会福利完全依附给市场也产生了一些比较严重的问题。

事实上，在十九世纪以前的德国文献中，出现老龄化问题多半是在奉劝小资产阶级要及早准备，以免人有旦夕祸福，无法安享晚年。进入十九世纪后，随着工业化程度的加深，当无产阶级老龄化需要国家从社会整体的角度来加以应对的时候，也就是国家必须针对老龄化制定具体的社会政策时，才有了我们今天观念中的老龄化问题。

十九世纪下半叶，当工业化的德国陷于急剧的社会变迁之际，伴随劳动阶级老龄化而产生的物质需求逐渐成为一个政府不能不加以正视的现实。因此国家必须透过立法政策去确认从什么时点开始，一个物质生活上陷入困境的老龄劳工需要国家加以协助，并相应地规范出一种对老龄劳工提供集体协助的社会制度，亦即社会保险制度。即便如此，在1889年通过，1891年实施的年金保险法案中，所谓“老年年金”一开始其实是以“失能”保险的方式来开办。在当年一个七十岁的老龄劳工，要申请“老年年金”的前提是必须仍然拥有全职有薪的工作。亦即在社会保险开办之际，老年年金的立法目的，是要补偿劳工因老龄化招致的降低劳动能力所带来的损失。换句话说，老龄化问题作为集体化的社会问题，像今天全世界的大多数国家一样，以一个固定的年龄（不论是65、62、或者60）作为一个分水点，把之前称为所谓的劳动阶段，之后称为所谓的退休阶段，不用继续在职场工作、劳动的阶段，这样的观念在十九世纪的德国并不存在。

将老龄化定位成为免除职业劳动的政策构想，最早在德国始于1920年代的经济大恐慌时期，而一直到1957年的年金改革法案才真正成为定局。

从前述的例子中可以看出，对于老龄化的“问题”的界定，应该务实地放在问题所依附的原生生活世界中去定位。以中国的例子而言，就必须充分考虑到国内不同区域所分别独具的地理气候、风俗文化、经济落差，乃至民族习性等种种条件，去了解在各不同地区是如何成为老年“问题”的，才能因地制宜地做出相应于这些问题本质的“在地化”老人政策规划。

老龄化背景下老人政策的宏观战略定位

我们看到台湾的发展虽然走在上升轨迹，但是问题很多，需要从更加符合自身特色的方面向更加多元化的方向发展。

一方面，地区性差异背景下的老人政策所应有的共同目标：（一）从个体面向来说，满足个别老人需求的政策目标可分为物质需求及其满足、医疗需求及其满足、照护需求及其满足、心理需求及其满足社会需求及其满足；（二）就社会整体而言，老人政策目标所应该实现的效应包括社会安全（参与分享最低需求的满足）、社会和谐（相对公平感的满足）、社会信赖（对正义=公义感的满足）。 最终，透过以上效应的达成，可以实现的核心价值包括个人的自我认同以及对国家的认同。

另一方面，老人政策承担者应该更加的多元化，至少需要包含五个不同的层面，即个人层面（劳动生活中的自主个人）、家庭层面（家庭作为在家养老的基石）、社区层面（小区作为整合NPO资源的在地养老的结构平台）、市场层面（新兴老龄化机构的产业发展方向）和国家层面（基础赡养制度的保障者即整体赡养制度的设计者）。

学界能做什么？

从整合性的观点而言，老龄化问题不宜被从特定的社会福利理论观点定位为社会问题，并且因此把它当作社会福利政策来加以解决，而是要回到问题本身，针对老龄化问题在21世纪的全球化社会中的重新定义，做出相应的宏观战略定位。这种作法是放弃既有的思维模式，一方面以社会文化基础作起点，从具体的发展经验中摸索理想的解决模式组合；另一方面同时以实证的科学方法去尝试寻找问题的解答方案。

张志铭 台湾大学社会学系教授